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完善“双随机、一公开”监管机制之我见

新闻来源:北京市延庆区市场监管局 胡晓轩 宋德兴   |   发布日期:2021-04-14   |  

随着以“双随机、一公开”(以下简称双随机)监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型市场监管模式的全面推行,市场监管理念和监管方式发生重大变革,监管效能得到有效提升。近年来,北京市延庆区紧紧围绕“转变监管理念、创新监管方式、规范监管行为、提升监管效能”总体目标,加快建设延庆区事中事后综合监管平台,着力完善双随机监管工作机制,建立由政府主导、市监牵头、部门联动、统筹推进的联席会议工作机制;推动区级各部门深入开展“双随机、一公开”监管,全面建成“两库一单”,双随机抽查工作已趋于规范化、常态化。2019年国务院对北京市双随机监管工作开展情况进行督查,延庆区作为迎检代表之一受到督查组的好评。作为该项工作的组织者和实施者,笔者发现该机制还存在一些问题需要不断完善,并结合自身工作实践,提出自己的浅显见解,旨在抛砖引玉。


问题一:履职边界与尽职免责标准不够完善。目前双随机监管机制尚未建立统一科学的问责免责体系,基层监管人员对检查到什么程度才算履职尽责存在疑惑,对检查对象未被抽到或抽查时未查出问题是否免责最为关心。虽然《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》(国发〔2019〕5号)和《市场监管总局关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》(国市监信〔2019〕38号)提出了“尽职照单免责,失职照单问责”的要求,也对“追责”和“免责”进行了明确,但从近几年频发的市监干部被“背锅问责”的情况看,主要是因为上述文件只是《意见》和《通知》而不是法。尤其目前一些地方和领域在推行双随机抽查的同时仍部署“全覆盖”、“地毯式”巡查;一些部门规章仍设立日常巡查、频次监管,一旦发生重大恶性违法行为,基层监管人员仍会被追责问责。


建议措施目前急需从国家层面进行立法,构建与双随机监管机制相匹配的责任机制,建立精准监管事项和履职免责清单,为双随机监管机制提供法律保障,并建议由最高检、最高法和纪检监察等部门予以确认,防止出现“监管双随机,追责全覆盖”的畸形体制;要对“抽查名单之外的无投诉举报经营主体发生重大违法行为时,监管人员是否免责”等具体情形进行明确,消除基层监管的无限责任顾虑,让基层干部轻装上阵、放心履职。


问题二:双随机监管与其他监管方式不够融合。目前一些部门未能将双随机监管与其他监管方式进行有机结合和融合,在监管方式的选择上存在“一刀切”和“两极端”等问题。具体表现为:将双随机监管夸大化绝对化,认为双随机监管能包打一切,用双随机监管取代一切监管行为;排斥双随机监管的基础性地位,仍然坚持推行传统的“全覆盖”、“地毯式”巡查模式,为了“双随机”而“双随机”。


建议措施:建立健全以“双随机”为基础、“重点监管”为补充的并行监管机制。强化信用监管,充分运用信用分类分级监管功能,根据信用等级确定监管重点和频次实施有针对性的差别化监管,进一步提升监管效能;强化“互联网+监管”与事中事后监管工作高度融合,全面厘清部门监管职责边界,实行执法监管和部门协同监管事项清单化,强化依法行政,避免履职缺位、错位,强化规范执法,减轻因多头执法、重复检查给企业带来的负担;在此基础上,要加强投诉举报、转办交办、数据监测等反应出问题的针对性检查,既做到监管形式多样化,又做到重点突出、针对性强。重点监管是基于以上工作基础上形成的不断持续更新监管对象经营状态的一个动态过程,从而保证市场主体库的完善性,确保双随机抽查对象的科学性和公平性。  


问题三:各抽查部门间的协同配合不够顺畅。双随机监管机制是市场监管领域、乃至整个行政执法监管领域的一项系统性工程,它不是某个部门的双随机,当然也不是市场监管局的双随机,而目前作为牵头部门的市场监管局,从行政职能上对其他监管部门既无管理权也无考核权,所以在协同调度上存在很大困难;再加上各部门在认识程度、监管标准、职权范围等方面存在很大差异,导致很多部门习惯在本部门的监管职责范围内“单打独斗”、“各自为战”,不愿意与其他部门进行联动配合;再加上有些政府部门的组织领导作用发挥不够好,在构建有效统筹和协同推进机制上举措不足,由此导致了各抽查监管部门间的协同配合不够顺畅。


建议措施:从国家层面进一步完善统筹推进机制,制定出台相关规范指引;从省市级层面进一步明晰部门权责清单,将“双随机抽查系统”与“互联网+监管”系统高度融合,依据职责职权自动形成随机抽查事项清单;由区(县)级政府统筹部署,抓好工作落实,并依据考核细则对全区(县)执法部门抽查情况进行考核,区(县)级监管部门通过落实上级对应部门的抽查任务,并在区(县)级政府部门的领导下完成双随机抽查任务,通过建立市、区(县)两级横向、纵向立体考核机制,全面推动工作开展。


问题四:各监管系统间的有机整合不够科学。“互联网+”监管系统能归集各部门的职责清单,“双随机”抽查系统可实施主体抽查监管,国家企业信用信息公示系统能公示监管部门的监管信息和主体自行申报的相关信息,但各监管系统间彼此孤立独立,缺乏统筹联动,未实现有机整合融合,无法发挥监管合力和信用联合惩戒的最大效益。


建议措施:全面统筹综合考虑,将各监管系统建立联系,实现数据间的互联互通。通过“互联网+”监管系统确定各部门监管职责,然后自动确定“双随机”抽查系统中各部门随机抽查事项;通过各部门随机抽查事项清单自动推送生成随机抽查计划并实施有效的监管,将随机抽查结果进行自动归集,形成全方位、立体化的企业信用评价体系,充分发挥监管合力和信用联合惩戒的最大效益。


问题五:抽查人员业务能力与监管要求不够匹配。双随机监管机制涉及多个监管领域和执法职责,因此对执法人员业务能力提出了更高要求,特别是机构改革“三合一”或者“多合一”后,导致部分执法人员因缺乏专业能力难以适应全领域执法监管的要求;另外,机构整合后监管力量的严重不足和监管人员素质参差不齐,以及基层干部老龄化、知识储备不足等现实问题,与需要适应的专业化信息化抽查工作差距较大;再加上,基层执法人员因对抽查的高标准严要求存在畏难情绪,从而导致其参与抽查的积极性主动性不高和消极应付等问题,上述原因从很大程度上影响了抽查效能。


建议措施:针对岗位职责、专业分工,研究制定执法人员专业分类标准,并对执法人员进行科学分类,建立统一的执法人员库,在合理范围内随机抽取执法人员,保障抽查工作的效能和水平;加大基层保障力度,强化业务知识培训,提升执法能力水平,切实打通基层人员短缺、队伍老化、专业结构不够合理等症结,为全面落实双随机监管机制提供坚实的队伍保障。


问题六:企业信用风险的分类分级不够准确。要实现“对守法守信者无事不扰”的目标,前提是需要对企业全领域信用风险进行分类分级,并在此基础上实现差异化监管,提高监管的精准性。虽然目前一些省市正在进行分类试点,并研发了系统,但这些系统数据主要源于企业自行申报的信用信息和市场监管领域的日常监管信息,主要存在以下问题:信用评价不够完整。“一处失信,处处受限”的信用约束是全领域的,因此失信数据的采集也应当是全领域的,而不仅仅局限于市场监管领域的数据;信用数据不够准确。如果采集的数据本身不够准确,那基于此数据基础上的分类结果也就不够可靠;信用分类不够合理。在分类分级过程中,有的分类方法不够科学合理,导致分级分类结果不够精准有效。


建议措施:坚持立法先行。从法律层面对企业信用信息的概念、采集范围和标准、公开方式、使用范围进行约定,对信用评价的主体、依据和标准进一步明确和细化;推动建章立制。通过建立健全企业信用信息的归集、共享、应用、管理和公示等各类工作制度,实现信用分类分级工作制度化、规范化和常态化,构建全岗位立体化的社会诚信体系,倒逼企业诚信经营;明确分类指标。从主体信息、行政许可、行政处罚、信用监管、年报公示、合规信息、舆情关联、经营能力等多维度多元化,构建分类指标体系,并利用互联网、大数据等技术手段,进行智能化分类分级,分级分类过程中要秉持“不评价、不惩戒、不公开”的原则,扎实做好基础性工作,确保分类分级的完整性和精准度。


问题七:抽查对象结果的公示方式不够规范。由于受信息化程度等因素影响,目前各地对抽查对象结果的公示不够规范统一;抽查对象结果公示在设计上未针对不同需求对象而采取多元化、智能化、有针对性的分类展示功能,影响了抽查结果的关注度、利用率和影响力,导致出现为了“公示”而“公示”的情况。


建议措施:建立抽查结果公示具体标准和规范,从国家或省级层面对抽查对象结果进行标准化设计,进一步明确公示的主体、路径、内容、格式等信息,确保公示内容的科学性、客观性、准确性、兼容性和公平性;建立多元公示结果查询途径,方便不同的群体和角色对公示结果的需求。比如,属地政府关注的重点是总体任务执行情况,包括成员单位工作开展情况、抽查对象存在的问题以及问题处置情况;成员单位需要重点关注本部门工作开展的总体情况,本年度谁抽查了、抽查了谁、抽查了什么事项、抽查结果如何;被抽查对象需要重点了解本企业被哪些部门抽查,抽查中存在哪些问题,如何进行信用修复;而社会公众关心的则是与自己利益相关的企业是否存在信用问题。另外,监管部门还要根据抽查结果确定下次抽查实施的重点和频次,作为科学制定抽查计划的重要依据,做到精准监管、靶向监管,从而实现“守法不扰、失信必管”的目标。


问题八:双随机监管的联合惩戒机制不够健全。双随机抽查机制设计的联合惩戒、联合制约等功能,因当前信息归集渠道不畅、共享机制不健全等原因,尚未真正落地,信用联合惩戒效果不明显、惩戒威慑力不大,多元化、立体化的联合惩戒格局尚未形成;《抽查细则》规定“对于不配合检查情节严重的检查对象,应当按照相关法律法规对其采取相应处罚或惩戒措施”,而在实施过程中对于“相关法律法规”和“处罚惩戒措施”以及由哪个部门去实施均未明确,致使该规定成为一句空话,导致目前对于“不配合的检查对象”没有任何应对办法,从而影响了抽查的公平性。


建议措施:通过健全法律法规,明确不配合抽查检查需要承担的法律责任,以及如何处罚、谁来处罚、处罚后的信用惩戒有哪些;完善信用联合惩戒机制,建立信用联合惩戒的实施、响应和反馈协同机制,完善联合惩戒对象名单的管理与应用,促进信用联合惩戒的适用范围,进一步强化信用联合惩戒力度,真正实现“一处失信,处处受限”的目标,进一步深化“全国一张网”的信用惩戒效果。


作者:北京市延庆区市场监管局 胡晓轩 宋德兴